从民生视角看《井冈山土地法》
肖居孝
［摘要］《井冈山土地法》是毛泽东在井冈山斗争时期为解决湘赣边界高度集中的土地占有状况制定的一部具有法律效应的成文土地法。从民生的视角去解读，《井冈山土地法》充分体现出中国共产党人一切从人民的根本利益出发的立场，它着眼于群众的基本生存和生活状态，关注群众的基本发展机会、基本发展能力，以法律形式满足了群众对土地的要求，保障了群众的基本生存权和发展权，开始关注解决具体民生问题，也对当代解决民生问题特别是农村民生问题有重要启示。
［关键词］《井冈山土地法》；毛泽东；民生问题；土地革命
［中图分类号］D231；D651?1 ［文献标识码］ A
现代意义上的民生概念，有广义和狭义之分。广义的民生概念非常宽泛，凡直接或间接与人民生活有关的，都属于民生范围。狭义的民生概念主要从社会层面着眼，一般指群众的基本生存和生活状态，以及群众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护状况，等等。本文是基于狭义的民生概念来解读《井冈山土地法》诞生的背景、内容、作用及启示。
一、诞生的民生背景
每部法律从酝酿到实施，都有其特定的原因或背景。《井冈山土地法》诞生的背景，是由于当时湘赣边界存在极度不合理的土地占有状况，以及边界群众对改革土地所有制的热切期盼。
1927年10月，毛泽东率领工农革命军到达井冈山时，曾具体对边界的土地状况进行了分析。他指出，边界“土地的百分之六十以上在地主手里，百分之四十以下在农民手里。江西方面，遂川的土地最集中，约百分之八十是地主的。永新次之，约百分之七十是地主的。万安、宁冈、莲花自耕农较多，但地主的土地仍占比较的多数，约百分之六十，农民只占百分之四十。湖南方面，茶陵、酃县两县均有约百分之七十的土地在地主手中。”（《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第68—69页。）
在永新县，1927年至1928年间，全县实有耕地50余万亩，人口22?5万，5?6万户,其中贫农约3?2万户，占总户数的58％，仅有耕地2万余亩，占总耕地面积的4％；地主约4500户，占总户数的8％，有耕地36万余亩，占总耕地面积72％。以村为例，永新县沙市镇的塘边村，全村48户，其中中农3户，贫农43户，雇农2户，共205人。除2户雇农无地外，全村自耕地只43亩，全靠租种地主徐美山的土地过日子，租耕地191亩，占耕地的80％。宁冈县茅坪乡有233户，共有土地1540亩，贫农141户，雇农26户，中农57户，计224户，有耕地570亩，只占全村土地的37％，平均每户2?5亩；富农5户，地主4户，计9户，人口户数占全村的3?8％，而拥有土地970亩，占全村土地63％，每户平均107?1亩。（参见中共吉安市委党史办公室：《中国共产党吉安历史》（第1卷），中共党史出版社2011年版，第97—98页。）
土地高度集中在地主手中，导致边界群众生活境遇每况愈下。“种了万担粮，农民饿断肠；织了万匹布，农民无衣裳；盖了万间房，农民住草房。”当年在边界流传的这首民谣，正是群众悲惨生活的生动写照。
农民家庭出身的毛泽东，对中国农民的生存环境有深切的体会，对农民在中国革命中的地位和作用更有深刻的认识。正如他所说：“中国有百分之八十的人口是农民，这是小学生的常识。因此农民问题，就成了中国革命的基本问题,农民的力量，是中国革命的主要力量”。（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第692页。）因此，工农革命军到了井冈山以后，如何组织发动农民群众，动员他们自觉投身革命战争、保卫革命政权，就成为建立井冈山革命根据地必须首先考虑解决的问题。
善于调查研究的毛泽东，在领导井冈山军民粉碎敌人的军事进攻和经济封锁的同时，利用各种机会了解边界的基本情况，特别对根据地的土地占有情况进行了详细的调查。1928年2月下旬，毛泽东率工农革命军一部来到永新县的秋溪乡，派毛泽覃到宁冈大陇进行土地革命试点，发动群众，组织分田。5月上旬，毛泽东率领三十一团来到永新县沙市镇塘边村，进行社会调查，开展土地革命的试点工作。为了做好工作，中共永新县委派已经回到永新工作的贺子珍、徐佩沂协助调查。毛泽东曾先后三次深入塘边村进行调查，并根据这些调查，整理出《永新调查》。经过广泛的调查研究，毛泽东在塘边村制定出一个分田的临时纲领，共17条。毛泽东在塘边村的试点，不但有力地推动了永新县的土地革命运动，为湘赣边界土地革命运动的深入开展树立了样板，也为《井冈山土地法》的制定积累了经验。5月20日，中共湘赣边界党的第一次代表大会在宁冈茅坪的谢氏慎公祠召开，会议制定了根据地建设的一系列决策，确立了深入割据地区的土地革命的方针。从此，土地革命运动在根据地全面展开,边界各县、区、乡都普遍设立了土地委员会,开展分田工作。6月23日龙源口大捷以后，井冈山革命根据地出现了全面分田的高潮，宁冈全县，永新、莲花大部分地区，遂川、酃县的部分地区，都普遍实行了分田。经过广泛实践，到1928年12月，《井冈山土地法》应运而生。
二、立法的民生重点
土地法是调整以土地为客体而形成的各种社会关系的法律规范的总称。从立法的角度说，土地法应该涵盖四个方面的内容：一是关于土地所有权、占有权、使用权、经营权的规定；二是关于土地规划、利用和保护等方面权利义务关系的规定；三是关于公共设施和现代化占用和征用土地方面的规定；四是关于土地管理方面的规定。作为中国共产党制定的第一部具有法律效力的成文土地法，《井冈山土地法》共九条十四款，主要涉及的是与土地所有权有关的问题，而这正是当时边界亟待解决的民生重点问题。
对于普通的老百姓来说，有了土地，就有了生存的基本条件。工农革命军上了井冈山，革命锋芒直指封建土地所有制，满足了群众的根本利益诉求，并将这种满足群众根本利益诉求的做法，以法律的形式规定下来，这对当时的湘赣边界来说，无疑是具有重要意义的。
打破千百年来的封建土地所有制，不但农村的各阶层前所未闻，就是对革命者来说，不少人在思想上也准备不足。在1928年10月的中共湘赣边界第二次代表大会上，由于对某些政策争议较大，在10月5日通过的《湘赣边界各县党第二次代表大会决议案》中，对土地问题，就没有形成决议，只写了一句笼统的话：“土地问题：接受中央对土地问题的通告，交特委讨论，作最后决定。”（井冈山革命博物馆等：《井冈山革命根据地》（上），中共中央党校出版社1987年版，第194页。）1928年11月2日，边界党组织收到中共中央6月4日来信和包括共产国际执行委员会第九次扩大会议通过的《关于中国问题的决议案》在内的四个附件。其中在中央1928年3月10日发布的《中央通告第三十七号——关于没收土地和建立苏维埃》的相关规定，为井冈山土地政策的制定指明了方向，解决了许多争议问题。12月，毛泽东亲自起草的《井冈山土地法》由湘赣边界工农兵苏维埃政府正式颁布。这个土地法从根本上否定了封建地主土地所有制，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”，“以人口为标准，男女老幼平均分配”。（参见《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第49页。）
《井冈山土地法》共九条，除了第七条规定土地税的征收外，其余八条都与土地占有权、使用权、处置权、收益权有关的。第一条规定了土地的分配方法，以分配农民个别耕种为主；第二、三条规定了土地分配后的经营方式；第四条规定了人口和劳力两种分配标准，而以人口标准为主，男女老幼平均分配；第五条规定了土地的分配单位，以乡为单位分配为主；第六条规定山林分配方法；第八、九条规定了手工业者、红军与赤卫队官兵、政府机关工作人员的土地分配标准。这些规定，不但解决了湘赣边界急迫的民生问题，指导了边界的土地革命，而且为其他根据地开展土地革命提供了宝贵的经验，充分体现出中国共产党一切从人民的根本利益出发的立场。
三、解决民生问题的实施效果
对自己亲手起草的这部《井冈山土地法》，毛泽东在1941年延安出版《农村调查》一书时，特意加了一个按语。他说：“此土地法是一九二八年冬天在井冈山（湘赣边界）制定的。这是一九二七年冬天至一九二八年冬天一整年内土地斗争经验的总结，在这以前，是没有任何经验的。这个土地法有几个错误:（一）没收一切土地而不是只没收地主土地；（二）土地所有权属政府而不是属农民，农民只有使用权；（三）禁止土地买卖。这些都是原则错误，后来都改正了。关于共同耕种与以劳力为分配土地标准，宣布不作为主要办法，而以私人耕种与以人口为分田标准作为主要办法，这是因为当时虽感到前者不妥，而同志中主张者不少，所以这样规定，后来就改为只用后者为标准了。雇人替红军人员耕田，后来改为动员农民替他们耕了。”（《毛泽东文集》第1卷，第51页。）
虽然正如毛泽东所言，由于此前没有经验借鉴，后来的实践证明，《井冈山土地法》存在一定的缺陷，但它在土地革命史上的地位是十分重要的。中央苏区时期的《兴国土地法》、《二七土地法》、《苏维埃土地法》以及《中华苏维埃共和国土地法》，都是在《井冈山土地法》的基础上，根据实践经验不断修订而成的。
《井冈山土地法》解决了土地和山林分配问题、竹木经销问题、土地税征收和使用问题、红军和赤卫队官兵分得土地无人耕种等问题，给根据地农民带来了根本性的好处。但是对广大贫苦农民来说，还有许多具体问题要解决，比如劳动力问题、种子问题、农具问题、耕牛问题，等等。而且，《井冈山土地法》正式颁布之后不到两个月，毛泽东就率领红四军主力出击赣南闽西，客观上也不可能具体解决上述问题。这些问题是在中央苏区发展过程中逐步得以解决的。
广大农民分得土地之后，生产积极性空前高涨。但是，由于根据地的大部分青壮年都参加红军或外出谋生，留在后方农村的壮劳动力严重不足。比如闽西上杭县的才溪乡，88%的青壮年男子参军支前，全乡只剩下69名劳动力（参见余伯流、凌步机：《中央苏区史》，江西人民出版社2001年版，第681页。），劳力缺乏成为影响农业生产的突出问题。为了解决这个问题，1930年春，才溪乡率先在根据地内组织起了第一个耕田队。耕田队在本村内以四五户或七八户为单位自愿组合，劳动力互相调剂使用，除主要帮助红军家属外，还为缺乏劳力的孤寡老人助耕。耕田队组织起来以后，全乡农户无论家中有无劳力，都没有耽误农时。1930年6月，毛泽东在才溪乡视察工作时，充分肯定了才溪乡组织耕田队这一形式，并建议将耕田队扩大为互助社。1931年夏收期间，根据毛泽东的提议，才溪乡耕田队发展成为“劳动互助社”这样一种有组织、有计划地调剂劳动力余缺的群众性组织。才溪乡的这一经验后来逐步在赣南闽西苏区推广，苏区各地劳动力不足的矛盾因而得以大大缓解。1933年秋，苏维埃中央政府认真总结了苏区群众这一创举，正式颁布了《劳动互助社组织纲要》。这一纲要的颁布，以政府行为规范了劳动互助社的组织和管理，增强了农民的团结互助精神，在不变更个体所有制的前提下，调整了农村生产关系，对恢复和发展苏区农业生产起了重要作用。
解决了劳动力不足的矛盾之后，苏维埃政府又组织起了犁牛站和耕牛合作社，以解决耕牛不足的困难。1932年1月至3月间，苏维埃中央人民委员会连续三次讨论春耕有关问题，要求各地政府切实帮助农民解决耕牛、种子、农具等困难。以解决耕牛困难为例，苏维埃中央人民委员会就明确指示各地帮助农民设立犁牛站，调剂耕牛余缺。一年以后，中央土地部总结各地经验，3月3日发出《关于组织犁牛站的办法》，对各地犁牛站的组织和管理作出了具体规定。在此基础上，犁牛站发展成为犁牛合作社。这是一种以耕牛、农具为主要资本的农民合作经济组织。各地除将没收的豪绅地主及富农多余耕牛、农具组织起来外，还动员拥有耕牛、农具的农民入社，并发动社员集资入股或者向信用社贷款购买耕牛农具。这一做法，深得群众拥护，农民入社积极性空前高涨。据不完全统计，到1934年5月，兴国县有犁牛合作社72个，长汀县有犁牛合作社66个，西江县有犁牛合作社284个。（参见余伯流、凌步机：《中央苏区史》，第684—685页。）犁牛合作社的创办，解决了农民有土地而缺耕牛农具的矛盾，确保农民群众不误农时，对发展根据地农业生产起了重要作用。
这些具体的民生问题逐一得到解决后，影响苏区农业生产的障碍消除了，苏区的农业生产连年丰收，粮食产量大幅度增加，不仅满足了苏区军民的粮食需要，而且还有大宗粮食输出到国民党统治区支援党组织。即便在1934年夏秋间第五次反“围剿”时期，苏区红军和政府工作人员的粮食供给仍然有所保障。
四、对解决农村民生问题的启示
中国共产党90多年的发展历程证明：来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。因此，保障和改善民生，促进社会和谐，是实现全面建成小康社会宏伟目标的必然要求。毛泽东在井冈山斗争时期解决民生问题的实践，既是我们党一贯重视民生问题优良传统的起点，也对当前和解决民生问题有重要启示。
民生问题事关民众的切身利益，与民众幸福安康息息相关。如何对待和解决农村民生问题是一个系统工程，其中很重要的一点，是必须让土地资源充分流转起来。1931年2月27日，毛泽东在江西省宁都县黄陂镇黄陂村根据中共苏区中央局2月8日发出的《土地问题与反富农策略》通告精神，以中央革命军事委员会总政治部主任名义，写信给江西省苏维埃政府主席曾山并转省苏维埃政府诸同志，其中关于民主革命中的土地所有权问题指出：“关于田没有分定一层，在现在红色区域是个大问题。过去田归苏维埃所有，农民只有使用权的空气十分浓厚，并且四次五次分了又分，使得农民感觉田不是他们自己的，自己没有权来支配，因此不安心耕种，这种情形是很不好的。”应该通令各地各级政府，“要说明过去分好了的田(实行抽多补少抽肥补瘦了的)即算分定。得田的人，即由他管所分得的田，这田由他私有，别人不得侵犯。以后一家的田，一家定业，生的不补，死的不退，租借买卖，由他自主。田中出产，除交土地税于政府外，均归农民所有。吃不完的，任凭自由出卖，得了钱，来供给零用。用不完的，由他储蓄起来，或改良田地，或经营畜业，政府不得借词罚款，民众团体也不得勒捐。”“农民一家缺少劳力，田耕不完，或全无劳力，一点不能自耕的，准许出租。租完多少，以两边不吃亏为原则，由各处议定。”（《毛泽东年谱（1893—1949）》上卷，人民出版社、中央文献出版社2002年版，第335页。）曾山和江西省苏维埃政府接到毛泽东这封信以后，作了认真研究，并立即在实际工作中贯彻落实。3月间，曾山以江西省苏维埃政府主席名义发布公告，宣布上述“土地归农民所有，任其出租买卖”的政策，充分调动了农民春耕的积极性。由此可见，毛泽东提出要赋予农民土地经营权、使用权以及转让权，一下子就抓住了问题的关键。
改革开放后实行的家庭联产承包责任制，统分结合，双层经营，极大地解放了农村生产力，调动了广大农民的生产经营积极性。但是，随着改革的不断深入，科学技术的不断创新和城镇化进程的不断加快，很多地区的农村情况已发生了重大变化，原来的土地经营制度出现了不适应客观变化的状况，制约了农村进一步发展，这就要求我们继续深化农村土地改革。改革既要提高农民的生产积极性，又要让农民能从土地上获得更多利益。《井冈山土地法》的制定和实施状况告诉我们，根据农村实际情况，尊重农民意愿，满足农民需求，才能更好地解决农村民生问题。当时，农村土地的改革，特别是农村土地的流转，调动了广大农民的积极性。这为当前进一步激活农业剩余劳动力的有序转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供了重要启示。当然，当前我国农民的实际与井冈山时期相比，已有天壤之别。因此，在继续深化农村改革时，要根据当前的农村实际制定各项制度，才能真正解决农村中存在的问题。但无论如何，全心全意为人民服务，一切从人民的根本利益出发的立场是不能变的。
